A  Partnerségi Megállapodás küldetése és szerepe a tervezési rendszerben...

Az Európai Unió (EU) 2014 és 2020 közötti hétéves költségvetési keretéből jelentős fejlesztési források érkeznek Magyarországra, az uniós csatlakozásunk óta már létező eljárások mentén. E forrásátadás az EU Kohéziós Politikájának, valamint Vidékfejlesztési Politikájának törekvéseit szolgálja. A források egyrészt elősegítik Magyarország és a magyar térségek társadalmi-gazdasági felzárkózását az EU legfejlettebb régióihoz, másrészt a mezőgazdaság versenyképességét és a vidéki térségek népességmegtartó képességének megőrzését szolgálják.

A vonatkozó uniós jogszabályok szerint a tagállamok - így Magyarország -  számára átadott forrásokat a fejlesztési programokban rögzítettek szerint kell felhasználni. E programokat Magyarország tervezi meg, és az EU Bizottságával való egyeztetést követően indulhat a végrehajtásuk. A 2014–2020-as időszak tervezési hierarchiájának csúcsán a Partnerségi Megállapodás című dokumentum áll. A Partnerségi Megállapodáshoz (PM) csatlakoznak a különböző programok.

A PM, mint a 2014–2020-as időszak tervezési folyamatának alapdokumentuma, több szempontból is jelentős változást képvisel a korábbi uniós finanszírozású fejlesztési ciklusok alapdokumentumaihoz képest (ld. 2004–2006:Nemzeti Fejlesztési Terv, 2007–2013: Új Magyarország Fejlesztési Terv, később az Új Széchenyi Terv). A PM az eddigiekhez képest nagyobb fokú integrációt jelenít meg, ugyanis egyaránt magában foglalja az EU Kohéziós Politikájának pénzügyi alapjai (Strukturális Alapok és Kohéziós Alap – SA/KA) által finanszírozott operatív programokat (OP), valamint az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és az Európai Tengerügyi és Halászati Alap (ETHA) hazai felhasználásáról szóló programokat. Emellett a PM összhangot teremt a magyar tagállami programok és az EU Európai Területi Együttműködési programjai között is (ld. a határ menti programok és a Duna térség transznacionális programja), és kitekint egyéb uniós forrásokra és kezdeményezésekre is.

A Partnerségi Megállapodás nem hagyományosan felépülő tervdokumentum. Erősen kötött formátumban készül, a dokumentumnak az EU Bizottsága által kiadott sablonoknak kell megfelelnie. Az uniós szinten egységesített műfaji, tartalmi és szerkezeti elvárások olykor azt eredményezik, hogy a PM-ben megfogalmazott üzenetek egyes tagállami partnerek számára nehezen átláthatók. Ezért a lehetőségekhez mérten, a megértést segítő információk is helyet kaptak a dokumentum szövegében.

A Partnerségi Megállapodás azonosítja Magyarország legfontosabb kihívásait, és kitűzi fő fejlesztési prioritásait a 2014 és 2020 közötti időszakra. Az előző fejlesztési ciklusok tervezési alapdokumentumainak tükrében szintén újszerű jelenség, hogy a PM elsősorban nem az egyes tagállamok, így nem Magyarország nemzeti céljait hivatott bemutatni. Küldetése az, hogy ismertesse a tagállam hozzájárulását az EU 2020-as céljaihoz. Ezeket az EU szintű célokat az Európa 2020 Stratégia (bővebb információ), valamint a belőle – a fejlesztések fókuszáltsága érdekében – levezetett ún. 11 tematikus célkitűzés  (II. CÍM, STRATÉGIAI MEGKÖZELÍTÉS, I. FEJEZET, Az ESB-alapok és a közös stratégiai keret tematikus célkitűzései, 9. cikk, Tematikus célkitűzések) jelöli ki.Ugyanakkor a hazai tervezés számára nagyon fontos, hogy ezt a magyar hozzájárulást a létező nemzeti célrendszereinkből vezessük le, ezért a PM dokumentumában helyet kapott a fő nemzeti fejlesztési prioritások bemutatása is. Ezeket a prioritásokat a korábban megkezdődött átfogó nemzeti, területi (megyei, nagyvárosi) és ágazati tervezési folyamatok jelölik ki. E tekintetben különösen fontos tényező a 2014 januárjában elfogadottOrszágos Fejlesztési és Területfejlesztési Koncepció (OFTK).

 

A Partnerségi Megállapodás tervezésének folyamata

A Partnerségi Megállapodást az EU Bizottsága hagyja jóvá a Magyarország Kormányával folytatott egyeztetések után. A PM az 1600/2012. (XII. 17.) Kormányhatározat alapján a Nemzetgazdasági Minisztérium irányításával, a szaktárcák közreműködésével készült. Az 1344/2014. (VI. 18.) Kormányhatározat szerint 2014. június 18-tól a PM készítésének és tárgyalásának felelősségét a Miniszterelnökség vette át.

A 2013 elején indult PM tervezés először szintetizálta a már elkészült, vagy széles körű társadalmi és szakmai partnerségben még jelenleg is formálódó hazai tervezési folyamatok (ld. fentebb) üzeneteit. Emellett a tervdokumentumot fel kellett készíteni az EU Bizottsága által meghatározott módszertani elvárásokra is. 2013 júniusában indult az így elkészített PM változat szakmai partnerek közvetlen bevonásával zajló konzultációja, és megkezdődött a partneri észrevételek integrálása.

Az egyik legfontosabb  tervezési állomás 2013. július elején volt. Ekkor az EU Bizottsága szakmai-módszertani szempontból részletes bizottsági véleményezésre alkalmasnak találta a PM tervezetét. Magyarország az EU tagállamok közül az elsők között ért a tervezés eme előrehaladott fázisába, sikerrel szerepelt a Bizottság módszertani-teljességi megfelelőségi tesztjén (Finnország után a másodikként). A jelen fórumon nyilvánosan is elérhető tervezet már hordozza a végleges PM változat minden fontosabb módszertani és szerkezeti ismérvét. A PM tartalma a szakmai partnerektől kapott észrevételek, javaslatok alapján, és az Európai Bizottsággal folytatott egyeztetések függvényében is sokat változott.

A dokumentum fejlődésének számos tényezője közül kettőt érdemes külön is megemlíteni. Egyrészt júliusban lezajlott a PM vázlatának EU bizottsági részletes véleményezése, amelyben az EU Bizottságának minden érintett főigazgatósága részt vett. Az így kapott észrevételek rendkívül fontos információt jelentettek a PM végső változatának kialakításához.
A PM továbbtervezésének másik fontos tényezője a partneri bevonás kiszélesítése.  2013 nyarán szakmai szervezeteket és szakembereket buzdítottunk arra, hogy tegyék meg észrevételeiket, és az elektronikus elérhetőség mellett rendezvényeken is lehetőség nyílt a dokumentum megismerésére és véleményezésére.  Ennek során több mint ötszáz vélemény, javaslat érkezett hozzánk. Azért is volt jelentős a vélemények feldolgozása és beépítése, mert e folyamattal párhuzamosan zajlott a dokumentum informális egyeztetése az Európai Unió Bizottságával, melynek során e véleményeket is ismertetni kellett.

2013 októberében a partnerségi bevonásnak egy újabb körét nyitottuk meg. Az 2014–2020-as időszakra szóló fejlesztési programok (operatív programok és vidékfejlesztési program) társadalmi egyeztetésével párhuzamosan kitárult a PM partnerségének széles körű társadalmi dimenziója is. Ez esetben már nem csak a szakmai szervezeteket, hanem minden érintettet arra biztattunk, hogy tegye meg észrevételeit a lenti hivatkozásokon elérhető dokumentumokkal kapcsolatban. Az elektronikus információáramláshoz ebben a szakaszban is csatlakoztak egyéb fórumok, leginkább rendezvények, melyek vagy a PM-ről, vagy egyes operatív programokról szóltak. A Partnerségi Megállapodás újabb, immár véglegesnek szánt változatába a társadalmi egyeztetés eredményeit is beépítettük.

A partneri észrevételek integrálását követően a PM végleges változata – a hivatalos benyújtást lehetővé tévő uniós és hazai (pl.: 1122/2014. (III.6.) Korm. határozat a 2014-2020 közötti Partnerségi Megállapodás elfogadásáról és Európai Bizottság számára történő benyújtásáról) jogszabályokban foglaltakhoz igazodva – 2014. március 7-én benyújtásra került az Európai Bizottság részére. A benyújtást követően megkezdődtek a hivatalos (formális) egyeztetések.

Az hivatalos egyeztetések is több körben zajlottak. 2014. augusztus 29-én az EU Bizottsága végül elfogadta a PM szövegét, amelyet  2014. szeptember 11-én írt alá Budapesten Magyarország miniszterelnöke és az Európai Unió Bizottságának elnöke.

A PM benyújtásától kezdve az operatív programok (OP-k) is hivatalosan benyújtásra kerültek a Bizottságnak, 2014. június 7-én.

 

A Partnerségi Megállapodás felépítése

A Partnerségi Megállapodás sem műfajában, sem szerepében nem szokványos tervdokumentum. Mivel az európai célkitűzésekhez (Európa 2020 Stratégia – EU2020) való tagállami hozzájárulást mutatja be, így nem kötelező eleme a tagállam önálló fejlesztési célrendszerének teljes körű bemutatása sem. Lényegében az EU 2020 intelligens, fenntartható és befogadó növekedési célkitűzésein belüli nemzeti súlypontokat, eredményeket és az azok eléréséhez szükséges alapvető beavatkozások elveit azonosítja. Az ezekhez kapcsolódó kérdéseket azonban, több esetben, a stratégiai szintnél részletesebben mutatja be. Sajátos logikai szerkezete példa nélkül álló a magyar tervezés történetében, ezért érdemes azt alaposabban is bemutatni.

A PM felépítése is tükrözi az erősen kötött uniós tervezési kereteket. A dokumentum szerkezetét a 2013. december 20-án az EU Bizottsága által kiadott dokumentumsablon szigorúan meghatározza (Draft Template and Guidelines on the Content of the Partnership Agreement), a vonatkozó rendeletek alapján (Common Provisions – CPR (1303/2013 EU rendelet)). A PM egy átfogó, alapvetően makrogazdasági mutatókra épülő helyzetértékeléssel indul, majd tematikus analíziseket rögzít, amelyek Magyarország helyzetét értékelik az EU tizenegy tematikus céljának témájában (1.1. fejezet). Minden tematikus cél értékelésében állandó önálló részt képez egy területi kitekintés, a Nemzeti Reformprogrammal és az Ország-specifikus Ajánlásokkal való kapcsolat vizsgálata, az agrár- és vidékfejlesztési, valamint a halgazdálkodási vonatkozások értékelése, továbbá a 2007–2013-as fejlesztési időszak tapasztalatainak bemutatása. Az analízis keretében komplex, az egyes beavatkozási térségtípusok mentén felépülő területi helyzetértékelés is található (az OFTK-ban rögzítetteken alapulva). A PM-ben helyet kellett biztosítani a kapcsolódó operatív programok és a Vidékfejlesztési Program előzetes programértékeléseinek bemutatására is (1.2. fejezet).

Az analízist követi az elvárt eredmények meghatározása (1.3. fejezet), szintén tizenegy alfejezettel az egyes tematikus célok szerint bontva. Csak a fontosabb, várható beavatkozások és/vagy az ezek kapcsán jelentkező eredmények egyszerű, illusztratív bemutatása olvasható, nem indikátorok vagy célértékeik szerepelnek itt. Ennek az az oka, hogy az operatív programok kötelező és komoly következményeket hordozó célérték-vállalásait nem célszerű újabbakkal bővíteni a PM szintjén. A vonatkozó rendeletek a vállalt indikátor-célértékek elérésének számon kérésére épülő, ún. teljesítménykeretet csak az operatív programok szintjén teszik kötelezővé.

Az uniós módszertani előírások szerint a PM-nek csak a magyarországi fejlesztések uniós szintű célokhoz való hozzájárulását, és annak elvárt eredményeit kellett volna bemutatnia. Magyarország Partnerségi Megállapodása viszont rögzít egy önálló célrendszert is (1.3.1. fejezet), amely az OFTK öt középtávú prioritása köré szerveződik. Az elvárt eredmények meghatározása e célrendszer mentén zajlott.

A várható eredmények bemutatását a tematikus célok szerint rögzített forrásallokáció követi (1.4. fejezet). A PM rögzíti még az egyes operatív programok és más programok összesített és éves szintű forrásallokációját (1.6. fejezet), valamint a rendelettervezetekben előírt számos forrásallokációs szabály és lehetőség alkalmazását bemutató táblázatokat is közöl (1.6.-1.10. fejezet). Érdemes külön kiemelni a 6% eredményességi tartalékról szóló táblázatot (1.10. fejezet). E tartalékösszeg csak akkor kerülhet felhasználásra, ha a korábban már említett az OP-kban található teljesítménykeret indikátor-célértékei időben teljesülnek.

Az első fejezetben kapott helyett  a horizontális célok bemutatása is (1.5. fejezet). A hagyományos esélyegyenlőségi, és a klímaváltozást is magában foglaló fenntarthatósági horizontális célokon túl Magyarország Partnerségi Megállapodása sajátos horizontális megfontolásokat is bevezet.

A második fejezet a végrehajtás körülményeit tárgyalja. Hangsúlyos eleme a különböző programok közötti integráció biztosítása (2.1. fejezet). A PM a Kohéziós és a Vidékfejlesztési Politika nemzeti koordinációját különösen részletesen tárgyalja. A kötelező tematikus célonkénti építkezés annak ellenére is megnehezítette az integrált célok vezérelte programok kialakítását, hogy a következő időszak programjai támaszkodhatnak több különböző alapra is (ellentétben a 2007-2013-as időszakkal). Ezért néhány tématerület több operatív programban is megjelenik (pl. turizmus, közszolgáltatás-fejlesztés, közutak). A 2.1.5. fejezet felsorolja a legfontosabb ilyen - több programot, alapot és tematikus célt érintő - tématerületeket és azok integrált kezelésének módját. A már többször említett teljesítménykeret rendszer működésének leírása is a második fejezetben található (2.3. fejezet). Ezt a fejezetet terjedelmileg az úgynevezett előzetes feltételek teljesítését bemutató mintegy 80 oldalnyi táblázat uralja (2.4. fejezet), a tematikus célok, általános kérdések, valamint az EMVA és ETHA forrásokhoz kapcsolódó feltételek szerint bontva. Ezeknek, a leginkább szabályozási és tervezési jellegű feltételeknek teljesítése szükséges ahhoz, hogy Magyarország hozzájusson a fejlesztési forrásokhoz. Különösen az új tagállamok esetében számos előzetes feltétel került meghatározásra, uniós szinten. A még nem teljesített feltételek megvalósításáról akciótervek készültek, melyek szintén ebben az alfejezetben olvashatók.
A második fejezetben olvashatók továbbá a hazai végrehajtási rendszer megújításáról szóló alapelvek és lépések a végrehajtás adminisztratív kapacitásainak megerősítésével (2.5. alfejezet) és a kedvezményezettek adminisztratív terheinek csökkentésével (2.6. alfejezet) összefüggésben.

A harmadik fejezet a területi fejlesztésekkel kapcsolatos elképzeléseket mutatja be, a negyedik fejezet pedig a végrehajtás során az Európai Bizottsággal végzett elektronikus adatcsere körülményeit ismerteti, kitérve a monitoring rendszerek fejlesztésére is.

Magyarország Partnerségi Megállapodása letölthető itt az NTH weboldaláról.